96-地特三等-文化政策分析（二）

二、國立中正文化中心（兩廳院）於93 年3 月1 日正式改制，以法人型態開始營運，成為我國第一個施行行政法人之機構。三年多來，你/妳對該中心「法人化」後的觀察心得為何？你/妳是否支援其他的公有文化藝術機構，也陸續地「法人化」？請敘明原因。（25 分）
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從行政院組織改造推動委員會幾次公開的說明會當中所展現的決心，可以看出，這項政策的實施乃大勢所趨，尤其在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前，行政院便迫不及待地推出「中正文化中心設置條例草案」，要搶先將兩廳院改制為行政法人。以下先談行政法人制度的正反兩面，再談對於法人化之看法。

一、行政法人制度的優點

1. 進用專業人員：
文教機構與一般行政組織的最大不同，在於它的獨立性與機動性強，專業與創意的要求高。一般行政組織如警察、稅務機關等，其所管轄與民眾的日常生活息息相關，涉及人民基本權益頗深；而文教機構如博物館、學校等，其特色在於需要激盪創意以吸引民眾的參與。
因此，文教機構對於人才的需求，並非缺乏衝勁，凡事只求不出錯，而極少大膽嘗試冒險革新的公務員在職場上；而是符合專業需求但可能不具備國家公務員資格的專業人員。基於專業性、彈性與精簡等需求的考量，此即為何文建會許多附屬單位都支援改制為行政法人之主要原因。

2. 採合議制：
行政法人設立董事會與監事會，定期召開會議，前者決定重要的工作方針與決策，後者審查財務。這樣的組織形式與一般民間財團法人基本上並無二致。唯一的差別是，行政法人的財源直接來自國家的預算，而財團法人則屬於民間機構，必須自籌經費。行政院之所以大力鼓吹文教機構轉型為行政法人，主要就是因為這樣的組織既擁有民間基金會的活力、效率與彈性，又同時具有公家單位的穩定特質。


二、行政法人制度的缺點

從以上幾項特點來看，文教機構行政法人化既能提高效率，又能節省開支，似乎是個完美的選擇，為什麼仍有疑慮呢？主要原因如下：

1. 自籌經費：
大多數的公立博物館都反對行政法人化，此係肇因於自籌經費的壓力。此壓力可能迫使博物館走向商業化而變質為遊樂場所，失去了教育的意義。雖然行政法人化不一定非得自籌經費不可，但是因為它同樣也指向節省政府開支的目的，所以仍有疑慮。

2. 公務員的反彈：
行政法人化的目的就是要避免因公務員的惡習造成行政效率不彰，阻礙組織的進步發展。依「中正文化中心設置條例草案」，改制後，原機關的公務人員仍保有其資格。倘若此案通過而實施後，兩廳院的公務員都不願離開，那麼其行政法人化不但很難立即收到成效，相反地，為了延攬專業人才，反而可能增加其財政負擔。事實上，日本自1997年倡導獨立行政法人制度以來，就受到行政官僚的強烈抵抗，最後不得不妥協，將它分成公務員與非公務員兩種類型。至於公務員型的獨立行政法人制度是否有增加行政效率，是值得懷疑的。

三、建議

行政法人化是政府組織精簡的方案之一，為了減輕政府的財政負擔與增加行政效率，這項政策仍應設法執行。然而值得注意的是，為避免改革過程中可能產生的種種弊端，乃提出以下幾點建議：

1. 應先通過母法：
行政院在「行政法人設置基準法」尚未完成訂定之前便搶先推出「中正文化中心設置條例草案」，這確實是失之操切的，而且行政院也無法保證是否會發生牴觸母法的情形。

2. 制度的設計應具彈性：
行政法人設置的目的之一本是希望賦與公立文教機構相當的彈性，因此，這項制度的設計自然也應該符合彈性的原則，配合各機構的特性而調整。以博物館而言，如果改制為行政法人之後必須自籌經費，只是為了節省政府開支而抹殺了教育的功能，是得不償失的。

3. 妥善處理公務員的權益問題：
行政法人化最直接關係到的就是現有公務員的權益問題。公務員的態度無疑是此項政策成敗的關鍵。所以，無論是人員的移撥、鼓勵提早退休或其他配套措施，政府都應該謹慎處理。

4. 必須經過充份的說明與討論：
「行政法人」是從日本的「獨立行政法人制度」借用而來的，而獨立行政法人制度又是參考英國的agency而創的制度。大多數國人尚且未聽過這個名詞，更不用說瞭解其意涵了。政府在參考他國的行政組織時，應該經過充份的說明。更應該透過充份的討論與完善的規劃，使該項制度能真正符合國情。


【參考資料】
何謂行政法人化？

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